La nuova ingegneria elettorale alla ricerca della governabilità

La proposta di riforma della legge elettorale depositata alla Camera dalla maggioranza non rappresenta soltanto un nuovo intervento tecnico-legislativo sul sistema di trasformazione dei voti in seggi. Essa costituisce, più profondamente, una ipotesi di ridefinizione logica dell’equilibrio tra rappresentanza, governabilità e corretta applicazione del potere costituzionale nella fase di progressiva verticalizzazione in atto da decenni del sistema politico italiano.

L’impianto della riforma è noto: ritorno a un proporzionale corretto, abolizione quasi totale dei collegi uninominali, introduzione di un premio di governabilità in cifra fissa, eventuale ballottaggio tra le prime due coalizioni e indicazione preventiva del candidato alla Presidenza del Consiglio. Un modello che assembla, in forma nuova, istituti già sperimentati nell’ultimo trentennio: il premio della legge Calderoli, il ballottaggio dell’Italicum e la logica coalizionale del Rosatellum.

La finalità dichiarata è quella della stabilità. In un quadro probabilmente tripolare e caratterizzato da crescente volatilità elettorale, la maggioranza sostiene che l’attuale sistema rischi di produrre un Parlamento senza maggioranze coerenti e governi strutturalmente deboli che possono sfociare in governi non voluti dalla gente. La nuova architettura elettorale dovrebbe quindi assicurare un esito chiaro della competizione e un esecutivo dotato di una base parlamentare sufficientemente ampia.

Ma il punto giuridicamente decisivo non è la governabilità in astratto. È la gestione preventiva dei futuri rapporti di forza e della permanenza degli equilibri ordinamentali, anche rispetto agli altri organi costituzionali.

Non è casuale infatti che il cuore del dibattito si stia concentrando proprio sul premio di governabilità. Durante l’audizione di questi giorni presso la I Commissione Affari costituzionali della Camera, Roberto D'Alimonte — professore alla Luiss e fondatore del CISE — ha formulato spunti di riflessione giuridica sul nucleo strutturale della riforma.

Il giudizio dell’analista non è stato assolutamente critico ma ha posto delle osservazioni come il ruolo e il rango di importante giurista impone. La proposta, secondo D’Alimonte, rappresenterebbe un miglioramento rispetto alla legge Rosato sul piano della stabilità governativa, senza tuttavia configurare “la migliore riforma possibile”. Una annotazione che però non aggiunge nulla di nuovo ma semplicemente coglie il carattere tipico e cronico del dibattito pubblico italiano: il tentativo di correggere la frammentazione senza riuscire davvero a costruire un modello univoco di democrazia dell’alternanza.

La criticità principale riguarda il premio in cifra fissa. Secondo D’Alimonte, il meccanismo rischia infatti di produrre due effetti opposti: in alcuni scenari potrebbe risultare insufficiente a garantire una maggioranza parlamentare stabile; in altri potrebbe spingere la coalizione vincente verso una sovrarappresentazione eccessiva, fino ad avvicinarsi alla soglia del 60% dei seggi.

Ed è precisamente questo il punto costituzionalmente più delicato.

La possibilità che una maggioranza relativa nel Paese si trasformi in una maggioranza qualificata nelle Camere non produce soltanto effetti sulla formazione del governo. Incide direttamente sull’equilibrio tra maggioranza politica e organi di garanzia. Una coalizione in grado di raggiungere, direttamente o indirettamente, la soglia dei tre quinti dell’assemblea potrebbe esercitare un’influenza determinante nell’elezione del presidente della Repubblica, dei giudici costituzionali di nomina parlamentare e dei membri laici del Consiglio superiore della magistratura.

Il problema, dunque, non è meramente quantitativo. È relativamente qualitativo e sistemico: riguarda la trasformazione di una maggioranza elettorale in una maggioranza costituzionale.

Le sentenze n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017 della Corte costituzionale hanno già delimitato il perimetro entro cui può muoversi il legislatore elettorale. Da quella giurisprudenza emerge un principio fondamentale: la governabilità è un obiettivo legittimo, ma non può determinare una compressione irragionevole della rappresentanza.

Ed è significativo che proprio sul terreno del ballottaggio si sia aperta una nuova linea di tensione teorica. Alcuni giuristi sostengono che l’attuale meccanismo previsto dalla riforma sia potenzialmente paradossale perché una coalizione potrebbe vincere al secondo turno pur senza ottenere una vera maggioranza assoluta dei seggi al primo. La maggioranza dei politologi più qualificati ribadiscono la necessità di un ballottaggio classico tra le due coalizioni più votate, qualora nessuna superi il 40%.

Qui riemerge però il grande nodo irrisolto della giurisprudenza costituzionale italiana. La sentenza n. 35 del 2017, che colpì l’Italicum, ha di fatto limitato fortemente l’utilizzabilità del ballottaggio come strumento di costruzione della maggioranza parlamentare. Molti costituzionalisti hanno criticato quella decisione, definendola una pronuncia incapace di comprendere il funzionamento reale delle democrazie competitive contemporanee.

La loro osservazione intercetta un conflitto teorico sempre più evidente nella democrazia italiana: da un lato la cultura costituzionale della rappresentanza e del pluralismo; dall’altro l’esigenza di produrre esecutivi stabili in un sistema politico spezzettato e personalizzato.

È in questo spazio di discussione dottrinale che si colloca la proposta della maggioranza. Una proposta che, sembra affrontare con raziocinio le patologie profonde del sistema.

Tuttavia alcuni temi andranno ridiscussi con buon senso.

Il primo da affrontare riguarda la crescente distanza tra cittadini e istituzioni. L’astensionismo non è più un fenomeno congiunturale, ma il sintomo di una progressiva crisi di legittimazione del circuito rappresentativo. Da questo punto di vista, il problema delle liste sostanzialmente controllate dalle segreterie di partito rischia di accentuare ulteriormente il processo di disintermediazione politica. L’eliminazione quasi totale dei collegi uninominali sancisce infatti il primato dell’apparato di partito sul radicamento territoriale e della cooptazione sulla selezione competitiva della classe parlamentare.

La seconda patologia riguarda la frammentazione del sistema politico. Le soglie di sbarramento rimangono relativamente contenute e il premio opera come meccanismo artificiale di aggregazione successiva, senza incidere realmente sulla strutturazione dell’offerta politica.

Il nodo concettuale di fondo riguarda allora la funzione stessa delle leggi elettorali. Per larga parte della Prima Repubblica il sistema proporzionale svolse una funzione eminentemente garantista: riflettere il pluralismo sociale e impedire concentrazioni eccessive di potere. Dopo il collasso del sistema dei partiti negli anni Novanta, il problema si è rovesciato: garantire decisione, stabilità e alternanza.

Da allora, tuttavia, il legislatore italiano non ha mai compiutamente scelto tra paradigma rappresentativo e paradigma governante, cosa peraltro non semplice in una scacchiera di tasselli giuridici da inserire nel punto di equilibrio costituzionale appropriato. Ha piuttosto oscillato tra modelli ibridi, spesso costruiti più sulla convenienza contingente delle maggioranze parlamentari che su una coerente “teoria della democrazia costituzionale”.

La questione, in ultima analisi, non riguarda soltanto il rapporto tra proporzionale e maggioritario. Riguarda il modello di democrazia che l’Italia intende assumere nella propria fase di evoluzione verso una democrazia occidentale libera e moderna: finalmente una democrazia della decisione e delle riforme strutturali centrata sulla compiuta definizione dell’indirizzo politico.

La riforma oggi in discussione sembra indicare con crescente chiarezza questa direzione.